Anforderungen an das Monitoring im Rahmen der Verwertung langlebiger, technisch komplexer Produkte am Beispiel des Altautos
	Auftraggeber
	Umweltbundesamt (FKZ 297 929 08)
	Durchführung
	Joachim Lohse, Knut Sander, Jan Wulf-Schnabel Institut für Ökologie und Politik, Hamburg
	Laufzeit
	1999
	Inhalt
	1. Allgemeine Anforderungen an das Monitoring langlebiger Güter 2. Europäische Diskussion zum Monitoring langlebiger technischer Güter 3. Status Quo der Altautorücknahme und des Monitorings in Deutschland zu 1. Lenkungswirkung zu 2. Verwertung und schadlose Entsorgung zu 3. Herstellerpflichten hinsichtlich Vermeidung und recyclinggerechter Konstruktion 4. Prioritätensetzung unter den Monitoring-Bereichen 5. Handlungsempfehlung Monitoring der Lenkungswirkung Monitoring der Verwertung und der Schadstoffentsorgung Monitoring der Erfüllung der Pflichten aus der Herstellerverantwortung Monitoring-Stelle Kosten Bezugshinweis
	Allgemeine Anforderungen an das Monitoring langlebiger Güter Um ausgehend von der bisherigen, mehr oder weniger auf dem linearen Wandel von Produkten zu Abfällen basierenden Produktions- und Konsumptionsweise mit ihren stetig anwachsenden Abfallmengen dem Leitbild einer nachhaltigen Kreislaufwirtschaft näher zu kommen, werden in der Bundesrepublik Deutschland wie auch in anderen Staaten sowie in der Europäischen Union zunehmend Rücknahmeverpflichtungen auf gesetzlicher Grundlage bzw. auf der Basis freiwilliger Selbstverpflichtungen der Wirtschaftsverbände entwickelt. Die ersten, bereits inkraft getretenen Rücknahmeverpflichtungen in Deutschland und Europa betrafen den Sektor der (kurzlebigen) gebrauchten Verpackungen. In der Folgezeit wurde das Instrument ausgedehnt auf Abfälle bestimmter langlebiger Güter, die, meist aufgrund ihrer Mengenrelevanz wie auch des in ihnen enthaltenen Schadstoffpotentials als prioritäre Abfallströme angesehen werden. Am weitesten vorangeschritten sind diesbezügliche Regelungen für Altautos und für gebrauchte elektrische und elektronische Geräte. Alle genannten Regelungen verfolgen das Ziel, die Abfälle gezielt einer geregelten und umweltgerechten Verwertung zuzuführen. Dabei sollen die in den Abfällen enthaltenen Wertstoffe gemäß der abfallwirtschaftlichen Zielehierarchie auf einem möglichst hohen Verwertungsniveau in den Wirtschaftskreislauf zurückgeführt werden. Gleichzeitig sollen etwaige, in den Abfällen enthaltene Schadstoffe an einer unkontrollierten Ausbreitung gehindert und statt dessen ebenfalls entweder gezielt verwertet, oder aber umweltgerecht beseitigt werden. Ein zentrales Element der meisten Rücknahmeverpflichtungen ist die neu geschaffene Verantwortung der Produzenten für die von ihnen in Verkehr gebrachten Produkte auch nach dem Ende von deren Nutzungsdauer. Dabei werden die Hersteller in die Pflicht genommen, ihren Beitrag zur Umsetzung der abfallwirtschaftlichen Zielehierarchie zu leisten, indem sie Maßnahmen zur quantitativen und qualitativen Vermeidung ergreifen sowie die Voraussetzungen für eine hochwertige Verwertung (z.B. durch recyclinggerechte Konstruktion) schaffen. In der Regel umfassen die Herstellerpflichten des weiteren bestimmte Informationspflichten gegenüber den Konsumenten und den Verwertern, sowie Berichtspflichten gegenüber dem Staat über die Wahrnehmung und Umsetzung der genannten Verpflichtungen. Das Monitoring im Rahmen der Rücknahme langlebiger technischer Güter muß dabei drei wesentliche allgemeine Anforderungen erfüllen: 1. es muß die Lenkungswirkung des Rücknahmeinstrumentes auf die geregelte Entsorgung der adressierten Abfallströme nachweisen; 2. es muß die Verwertung der Wertstoffe und die schadlose Entsorgung der Schadstoffe belegen; 3. es muß die Erfüllung der Herstellerpflichten hinsichtlich der Vermeidung und der recyclinggerechten Konstruktion dokumentieren. [zum Anfang Europäische Diskussion zum Monitoring langlebiger technischer Güter Innerhalb der Europäischen Union werden gegenwärtig zwei Richtlinien-Entwürfe der Kommission diskutiert, mit denen für die Produktgruppen Autos und Elektro- und Elektronikgeräte den Herstellern langlebiger technischer Güter die Pflicht zur Rücknahme ihrer Produkte nach Beendigung von deren Nutzungsphase auferlegt wird. Für dieselben beiden Produktgruppen ist auch die Diskussion in den Mitgliedsstaaten mittlerweile weit vorangetrieben worden, wobei sich sowohl die quantitativen Zielvorstellungen als auch die Überlegungen zum künftigen Monitoring für Altautos momentan klarer abzeichnen als für Elektronikschrott. Der Entwurf der EU-Richtlinie zur Altauto-Rücknahme enthält eine Reihe von Vorgaben, für deren Überprüfung ein Monitoring unumgänglich sein wird. Informations- und Berichtspflichten für die Akteure der Wirtschaft wie auch für die Mitgliedsstaaten sind im Verordnungsentwurf grundsätzlich angelegt, aber noch nicht näher konkretisiert worden. Entsprechende Berichtsformate sollen bis Mitte 1999 festgelegt werden. Zahlreiche europäische Länder entwickeln eigene Rücknahmeregelungen, die sich in der Wahl der Instrumente und im Konkretisierungsgrad zum Teil erheblich voneinander unterscheiden. Soweit Angaben dieser Länder zur Stückzahl verwerteter Altautos in Relation zur Gesamtzahl abgemeldeter Autos, Exporte etc. bereits vorliegen, beruhen sie in den allermeisten Fällen auf Schätzungen, die auf einer schmalen Datengrundlage basieren und mit dementsprechend erheblichen Fehlerbreiten behaftet sind. Eine Ausnahme bilden hier die Niederlande, die aufgrund der Verknüpfung von Online-Abmeldung und KFZ-Steuer und der eindeutigen Zuordnung jedes einzelnen abgemeldeten Fahrzeugs zu einem Verbleibsweg über eine exakte Zählung der Altautos verfügen. Über entsprechende Monitoringdaten wird zukünftig auch Schweden verfügen, wo vor einigen Jahren ebenfalls die Online-Abmeldung durch die Demontagebetriebe eingeführt wurde. Auch hier soll die KFZ-Steuer zum wesentlichen Lenkungsinstrument ausgebaut werden, und man arbeitet gegenwärtig daran, die letzten Schlupflöcher (wie die automatische Löschung eines Fahrzeugs nach vorübergehender Stillegung sowie lokale Ausnahmen von der Nachweispflicht der Verwertung) zu schließen. Die Frage, ob ein derart präzises Monitoring der Stückzahl notwendig ist, wird von den Akteuren in den verschiedenen europäischen Ländern unterschiedlich beantwortet. Die Wirtschaftskammer Österreich hält es für ausreichend, lediglich die Lenkungsinstrumente zu effektivieren, indem die Abmeldung von Kraftfahrzeugen und damit die Befreiung aus der Steuerpflicht grundsätzlich nur bei Vorliegen eines plausiblen Verbleibsnachweises möglich sein soll. [zum Anfang] Über exakte Daten zu den bei der Trockenlegung, Schadstoffentfrachtung und Demontage der Altautos tatsächlich generierten Stoffströmen verfügen derzeit in der EU wiederum nur die Niederlande. Hier werden die von jedem einzelnen Demontagebetrieb aus den Altautos entnommenen Materialmengen ebenso zentral erfaßt wie die Anzahl der zur Verwertung angenommenen Altautos, aus der sich ein Erwartungswert für die Materialmengen jedes Demontagebetriebs ergibt. Als dritte Information werden auch die bei den Recyclingbetrieben angelieferten Stoffströme zur Verwertung an die neutrale Clearingstelle gemeldet. Die Materialmengendaten aus den genannten drei Quellen werden in einer zentralen Computerdatei erfaßt, miteinander abgeglichen und auf Plausibilität überprüft. Regelmäßige Betriebsbesuche bei den Demontage- und Shredderbetrieben sowie die Qualitätskontrolle der bei den Recyclingbetrieben eingehenden Materialien sorgen dafür, daß die Daten mit der Praxis übereinstimmen und Betrug bzw. Mißbrauch weitestgehend ausgeschlossen werden können. Damit ähnelt das niederländische Monitoringsystem in gewisser Weise der Vorgehensweise beim Monitoring des deutschen Dualen Systems, welche sich ebenfalls aus den drei Elementen Buchhaltung der Mengenströme, Abgleich der Daten in einer zentralen Datenbank, sowie Stichproben-Überwachung von Einzelbetrieben zusammensetzt. Grundprinzip des DSD-Monitorings ist es, daß jeder Vorgang mit den Angaben "Input mit Herkunft, Output mit Empfänger" dokumentiert wird. In Bezug auf die Datenweitergabe zeigen die DSD-Erfahrungen, daß nur ein gewisser Druck, ein wirtschaftlicher Anreiz, oder ein Zusammenwirken von beiden die beteiligten Akteure zur umfassenden Berichterstattung für das Monitoring bewegen können. Dabei entwickeln auch kleinere Akteure im Verlauf einiger Jahre eine Akzeptanz gegenüber einer EDV-gestützten Datenweitergabe. Auf das Monitoring anderer Güter übertragbar sind mutmaßlich auch die Erfahrungen des DSD mit Ungenauigkeiten bei den Verwiegungen und der Umgang mit diesen: Auch beim Monitoring der Stoffströme aus der Verwertung langlebiger technischer Güter wird mit Wiegeungenauigkeiten oder u.U. innerhalb bestimmter Bandbreiten schwankenden Gewichten zu rechnen sein, so daß Plausibilitätsprüfungen zu den Stoffstromverhältnissen und stichprobenartige Betriebsbegehungen (ggf. auch im Rahmen der Zertifizierung) erforderlich sein werden, um unvermeidliche Schwankungen von bewußten Ein- oder Ausschleusungen von Stoffströmen unterscheiden zu können. In Schweden befindet sich ein Berichtssystem für die Stoffströme aus der Altautoverwertung zunächst auf freiwilliger Basis im Aufbau. Es ist aber damit zu rechnen, daß die staatliche Umweltbehörde EPA nach einer anfänglichen Phase der freiwilligen Datenweitergabe mittelfristig alle autorisierten Schrottverwerter zur Berichterstattung verpflichten wird. Bezüglich der quantitativen Verwertungsquoten ähneln die Vorstellungen der meisten EU-Mitgliedsstaaten weitgehend den Zielen, die auch im Verordnungsentwurf der Europäischen Kommission genannt sind. Dabei ist die Frage der Bilanzgrenzen, ab wann ein Stoffstrom als verwertet anzusehen sei, bislang nur wenig thematisiert und dabei unterschiedlich beantwortet worden: Im niederländischen System werden einige Materialströme als vollständig verwertet angesehen, wenn sie einer Verwertungsanlage zugeführt worden sind (z.B. große Kunststoffteile, Kühlflüssigkeit), während andererseits bei der Shredder-Schwerfraktion nur der Metallgehalt als verwertet angerechnet wird. Beim Dualen System Deutschland wird unter der Verwertungsquote das mathematische Produkt aus Sammel- und Sortierquote (mit nachfolgender Zuführung zur Verwertung) verstanden, nicht jedoch der quantitative Nachweis der tatsächlich verwerteten Anteile verlangt. Wie die Erreichung der quantitativen Verwertungsziele zukünftig überprüft werden soll, ist noch in keinem Land abschließend geregelt. Meist sind bestimmte Berichtspflichten für die Wirtschaft in groben Umrissen skizziert, die genauen Berichtsformate und die Methodik der Plausibilitätsprüfung müssen aber erst noch entwickelt werden. [zum Anfang]   Status Quo der Altautorücknahme und des Monitorings in Deutschland Konkret im Hinblick auf die Rücknahme von Altautos in Deutschland sind im April 1998 die Freiwillige Selbstverpflichtung (FSV) der Automobilindustrie sowie der beteiligten Wirtschaftszweige und -verbände sowie die Altautoverordnung (AltautoV) inkraft getreten. In der FSV verpflichten sich die Wirtschaftsverbände, die Menge und Schädlichkeit der Abfälle aus der Altautoverwertung zu reduzieren. Hierzu werden als Pflichten formuliert: - Optimierungen im Bereich der recyclinggerechten Konstruktion; - umweltverträgliche Behandlung von Altautos; - Entwicklung, Aufbau und Optimierung von Stoffkreisläufen und Verwertungsmöglichkeiten sowie Verbesserungen der Verwertungseigenschaften; - Verringerung der zu beseitigenden Abfälle aus der Altautoentsorgung auf 15% (bis zum Jahr 2002) bzw. 5% (bis zum Jahr 2015) im Durchschnitt pro Fahrzeughersteller; - bedingte Zusicherung der kostenlosen Rücknahme von Altautos, allerdings unter Randbedingungen, die de facto die meisten Altautos von der kostenlosen Rücknahme ausschließen. Dagegen beschreibt die Altautoverordnung eher konkrete technische und fachliche Anforderungen an die Akteure, die meisten davon in Bezug auf die Demontagebetriebe. Hierzu zählen u.a. - die Praxis der Durchführung von Entfrachtung und Trockenlegung; - der Ausbau bestimmter Teile zur Verwertung (Soll-Bestimmung); - die Zuführung der entnommenen Flüssigkeiten und ausgebauten Teile zu einer Wiederverwendung oder Verwertung; - die Zuführung von 15 Gewichtsprozent des Eingangsgewichtes eines Altautos zu einer Verwertung (als Soll-Bestimmung); - Verringerung des zu beseitigenden Anteils der Altautos auf maximal 15 Gew.-% (bis 2002) bzw. 5 Gew.-% (bis 2015). Hinsichtlich der oben dargestellten allgemeinen Anforderungen an das Monitoring stellt sich der Status Quo folgendermaßen dar: [zum Anfang] zu 1. Lenkungswirkung Bislang existieren keinerlei Voraussetzungen, um die Lenkungswirkung von FSV und AltautoV zu überprüfen, d.h. die Anzahl der einer geordneten Verwertung angenommenen Altautos wird nicht zentral registriert. Dies hat i.w. folgende Gründe: - Die Zulassungsstellen leiten die ihnen vorliegende Information, ob ein abgemeldetes Auto verwertet wurde oder anderweitig verblieben ist, nicht an eine zentrale Stelle wie z.B. das Kraftfahrtbundesamt (KBA) weiter; - auch die Annahmestellen und Demontagebetriebe sind nicht dazu verpflichtet, Informationen über die von ihnen zur Verwertung angenommenen Altautos weiterzugeben und einer zentralen Erfassung zugänglich zu machen; - die überwiegende Anzahl von KFZ-Stilllegungen erfolgt als vorübergehende Abmeldung, die nach Ablauf eines Jahres die automatische Löschung des Fahrzeugs aus dem KFZ-Register zur Folge hat; - es liegen keinerlei gesicherte Daten über die Anzahl exportierter Fahrzeuge vor, da die Mehrzahl der KFZ-Exporte nicht registriert bzw. Daten zur eindeutigen Identifikation der KFZ nicht an zentralen Stelle zusammengeführt werden.
	Da die geordnete Entsorgung eines Altautos für den Letztbesitzer in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle mit mehr Aufwand und Kosten verbunden ist als eine Reihe weiterer, parallel zur Verfügung stehender Entledigungsoptionen, ist zudem anzunehmen, daß sich unter den gegebenen Randbedingungen aus der FSV und AltautoV aus gutachterlicher Sicht keine ausreichende Lenkungswirkung im Sinne einer Zuführung von Fahrzeugen zu den gewünschten Entsorgungswegen entfalten wird. Dieser Bereich ist im status quo für ein Monitoring nicht zugänglich. [zum Anfang] zu 2. Verwertung und schadlose Entsorgung Im Hinblick auf die Verwertungsziele muß das Monitoring zunächst die Erfüllung der prozentualen Verwertungsquoten (15% direkte Verwertung durch den Demontagebetrieb, maximal 15% bzw. später 5% Abfälle zur Beseitigung nach Shredder im Durchschnitt pro Fahrzeughersteller) nachweisen können. Wünschenswert wäre es, wenn auch der tatsächliche Ausbau der in der AltautoV explizit genannten großen Kunststoffteile, Räder, Front-, Heck- und Seitenscheiben, Sitze sowie kupferhaltiger Teile zum Zwecke der Verwertung durch das Monitoring verfolgt werden könnte, wenngleich diese Anforderungen an Demontagebetriebe bislang nicht verbindlich sind. Resultierend aus dem unterschiedlichen Konkretisierungsgrad der Ziele enthält die AltautoV die strukturelle Schwäche, daß den Demontagebetrieben eine sehr weit konkretisierte Aufgabe auferlegt wird, deren Einflußmöglichkeiten auf die Erreichung dieser Ziele aus der Sicht einer wirtschaftlichen Betriebsführung jedoch begrenzt sind. Wie hoch der Anteil der demontierten Stoffe zur Weiterverwertung oder der Ersatzteile ist und ob die Betriebe die Verwertungsquote von 15 % erreichen, wird wesentlich darüber bestimmt, ob ein Markt für die Stoffe vorhanden ist und mit welchem Aufwand deren Gewinnung möglich ist. Die Einflußmöglichkeiten hierauf liegen jedoch vorrangig bei den Herstellern, für die diese Ziele in dieser Verordnung zur Umsetzung des KrW/AbfG jedoch nicht operationalisiert worden sind. Für das Monitoring der Verwertungsquoten und den Ausbau von Teilen zur Verwertung sind bislang die rechtlichen Grundlagen nicht geschaffen worden, da weder die Altauto-Demontagebetriebe, noch die Shredderbetreiber zur Weitergabe irgendwelcher Daten über die in ihren Betrieben anfallenden Stoffströme zur Verwertung oder Beseitigung verpflichtet sind. Als positive Voraussetzung ist hier zu nennen, daß die erforderlichen Daten zu den Stoffströmen in den Betrieben aufgrund bestehender gesetzlicher Anforderungen sämtlich vorliegen, so daß hier keine neuen Daten generiert, sondern lediglich bereits vorliegende Daten in geeigneter Weise zusammengeführt werden müssen. Um auf Grundlage dieser Daten eine Berechnung der Verwertungsquoten durchführen zu können, müssen darüberhinaus eine Reihe von technischen Voraussetzungen geschaffen werden: - Das Eingangsgewicht der zunächst nur als Stückzahl erfaßten Altautos muß mit hinreichender Genauigkeit bestimmt und erfaßt werden; - es muß ein Weg gefunden werden, wie die beim Demontagebetrieb generierten Stoffströme aus Trockenlegung, Entfrachtung und Teiledemontage von dem ggf. parallelen Reparatur- und Instandhaltungsbetrieb getrennt erfaßt werden können; - es muß festgelegt werden, wie die beim Zerleger entnommenen Ersatzteile für die Massenbilanz registriert werden können; - es muß eine Methode gefunden werden, wie der Gewichtsanteil der beim Shredderbetrieb entstehenden Shredderrückstände speziell für Altautos ermittelt werden kann, obwohl Altkarossen in der Regel im Gemisch mit anderen Vormaterialien geshreddert werden; - es müssen Systemgrenzen definiert werden, innerhalb derer die prozentualen Anteile verwerteter bzw. beseitigter Materialien im Sinne der Quotenerfüllung zu berücksichtigen sind; - es müssen Methoden entwickelt werden, um die in der FSV zugesagte produzentenspezifische Erfüllung der Quoten "im Durchschnitt pro Fahrzeughersteller" durch das Monitoring nachzuweisen. Für keine der aufgeführten technischen Fragen besteht bislang eine eindeutige und verbindliche Regelung. Vor allem die Methodik zur Ermittlung des Eingangsgewichtes sowie die Frage der Systemgrenzen haben aber einen gravierenden Einfluß auf das Ergebnis der mathematischen Berechnung der Verwertungsquoten. Insbesondere an der häufig genug juristisch entschiedenen Frage, ob ein bestimmtes Behandlungsverfahren für die Shredderleichtfraktion als Verwertung oder als Beseitigung anzusehen ist, kann sich mit einem Federstrich von einem auf den anderen Tag entscheiden, ob die Verwertungsquoten von FSV und AltautoV ohne weitere Anstrengung der Automobilhersteller erfüllt werden können, oder aber ob sie bei weitem verfehlt werden. Da die Orientierung an legalistischen Definitionen für die abfallwirtschaftliche Zielerreichung in Richtung der Entwicklung einer nachhaltigen Kreislaufwirtschaft ohne Belang ist, kommt dem nachfolgenden dritten Monitoringbereich eine besondere Bedeutung zu. [zum Anfang] zu 3. Herstellerpflichten hinsichtlich Vermeidung und recyclinggerechter Konstruktion Die im KrW/AbfG genannten Elemente der Herstellerverantwortung wurden in der FSV in der Form aufgenommen, daß - Optimierungen im Bereich der recyclinggerechten Konstruktion, - Entwicklung, Aufbau und Optimierung von Stoffkreisläufen und Verwertungsmöglichkeiten sowie - Verbesserungen der Verwertungseigenschaften von Kraftfahrzeugen zugesagt wurden. Eine Operationalisierung auf der Ebene der zeitlichen Umsetzungshorizonte, des Herunterbrechens auf überprüfbare Teilziele oder der Definition von Indikatoren wurde jedoch nicht vorgenommen. Während für die auf der Entsorgungsseite tätigen Akteure also die Aktivitäten bis in die technischen Details beschrieben werden (AltautoV), fehlt eine ähnliche Konkretisierung auf der vermeidungsrelevanten Ebene der Herstellung von Neufahrzeugen. Auf der bestehenden Grundlage ist ein Monitoring der Zielerreichung in diesem Bereich daher nicht möglich. [zum Anfang]   Prioritätensetzung unter den Monitoring-Bereichen In der Übersicht auf der folgenden Seite werden die verschiedenen, sich aus der Freiwilligen Selbstverpflichtung und der Altautoverordnung ergebenden Monitoringbereiche in ihrer Gesamtheit dargestellt und auf Prioritäten hin bewertet. Die Analyse ergibt, daß mit Ausnahme der Trockenlegung, deren technische Voraussetzungen ordnungsrechtlich überwacht werden, alle anderen Zielbereiche von FSV und AltautoV gegenwärtig weder durch Marktkräfte, noch durch das Ordnungsrecht wirkungsvoll unterstützt werden. Besonders augenfällig ist dieser Mangel bezüglich der Lenkung der Altautos in das System, aber auch bezüglich der Entsorgungswege für die beim Demontagebetrieb und beim Shredder anfallenden Stoffströme, da diesen beiden Zielbereichen die höchste Priorität im Sinne der Ziele des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zukommt. Ähnliches gilt, wenn auch in etwas abgeschwächter Form, für die recyclinggerechte Konstruktion sowie die Nutzung von Sekundärrohstoffen in Neuwagen, denen eine zumindest hohe Priorität i.S.d. Kreislaufwirtschaftsgesetzes zukommt. Es liegt auf der Hand, daß das Monitoring in diesen fünf Zielbereichen besonders intensiv durchgeführt werden muß, da sich aufgrund nicht ausreichender marktwirtschaftlicher oder ordnungsrechtlicher Unterstützung nicht feststellen ließe, inwieweit die Ziele des KrW-/AbfG hier erfüllt werden oder nicht.
	Die Untersuchung der Prioritäten zeigt weiterhin, daß ein alleiniges Monitoring der in der FSV und AltautoV genannten aggregierten Verwertungsquoten die Erfüllung wesentlicher Zielbereiche bei der umweltgerechten Altautoverwertung nicht abbilden kann. [zum Anfang]   Handlungsempfehlung   Monitoring der Lenkungswirkung Um die Lenkungswirkung von FSV und AltautoV zum einen zu verbessern und zum anderen einem angemessenen Monitoring zugänglich zu machen, sollten eine Reihe von rechtlichen Rahmenbedingungen angepasst werden. Konkret wird vorgeschlagen, - daß die Zulassungsstellen den vom Letztbesitzer jedes abgemeldeten Fahrzeugs vorgelegten Verwertungsnachweis bzw. die Verbleibserklärung an das Kraftfahrtbundesamt zur zentralen Registrierung weiterleiten (FRV); - das Instrument der vorübergehenden Abmeldung so zu verändern, daß nach Ablauf einer Frist nicht die automatische Löschung aus dem Fahrzeugregister, sondern vielmehr der Rückfall in die KFZ-Steuer eintritt (StVZO); - die Ausfuhrbestimmungen so zu ändern, daß alle Exporte von Kraftfahrzeugen registriert und an das KBA weitergeleitet werden (Außenwirtschaftsgesetz); - alle illegal abgestellten Kraftfahrzeuge, die von den Ordnungsbehörden gefunden und entsorgt werden ("Rote-Punkt-Autos"), ebenfalls an das KBA zu melden; - alle Demontagebetriebe zur Weitergabe der Daten über die Stückzahl verwerteter Altautos an das KBA als neutrale Clearingstelle zu verpflichten (zur eindeutigen Identifizierung der verwerteten Altautos sollte dabei die Fahrzeugidentifikationsnummer (VIN) genutzt werden); Bei der vorgeschlagenen Nutzung der Fahrzeugidentifikationsnummer (VIN) für das Stückzahl-Monitoring sind verschiedene Organisationsformen für den Datenfluß denkbar. Datenschutzbelange gebieten es hier, die Auswertung durch eine unter Datenschutzgesichtspunkten angemessene Stelle durchführen zu lassen. Der Aufbau einer zusätzlichen Datenbank mit personenbeziehbaren Daten ist als problematisch anzusehen. Zur Umgehung dieses Problems sollte daher das KBA in die Auswertung einbezogen werden, da dort sämtliche erforderlichen Daten schon jetzt vom Grundsatz her vorliegen. Ggf. können dann vom KBA aus anonymisierte Daten zur weiteren Auswertung bereitgestellt werden. Die Verwendung der VIN bietet eine ganze Reihe von Vorteilen, angefangen von der Fehlerminimierung, über wesentliche Erweiterungsmöglichkeiten wie die Einbeziehung des Monitorings anderweitiger Verbleibswege von gelöschten KFZ, bis hin zur erweiterten Nutzung für zusätzliche Monitoring-Aufgaben (herstellerspezifische Verwertungsquoten, Eingangsgewichte bei der Verwertung etc.). Die Einführung dieses Konzeptes kann durchaus schrittweise erfolgen. Über die Einbeziehung des vorhandenen KBA-Datenbestandes in das Monitoring auf Basis der VIN kann das System seine Fehler selbst entdecken und es sind hochgradig belastbare Aussagen über den tatsächlichen Verbleib gelöschter KFZ möglich. [zum Anfang] Monitoring der Verwertung und der Schadstoffentsorgung Voraussetzung für ein zuverlässiges Monitoring ist die Verpflichtung aller Demontagebetriebe und Shredderbetreiber zur Weitergabe der betrieblichen Stoffstromdaten an eine neutrale Clearingstelle. Dies umfaßt sowohl die Beschreibung des Input-, als auch des Outputbereichs (angenommene Altautos - Stoffströme und Teile aus der Demontage und dem Shredder).
	Die Bestimmung des Eingangsgewichts sollte anhand des theoretischen Fahrzeugleergewichtes erfolgen, das über einen zu ermittelnden Faktor korrigiert wird. Dieser Korrekturfaktor wird über jährliche Wiegekampagnen ermittelt. Die genauere Ermittlung des Eingangsgewichtes durch direkte Verwiegung wird aufgrund des zusätzlichen finanziellen und zeitlichen Aufwands nicht als generelle Vorgehensweise empfohlen, sollte jedoch von solchen Betrieben durchgeführt werden, die derzeit schon über eine Waage verfügen. Der zusätzliche zeitliche Aufwand im Vergleich zur Arbeit anderer Demontagebetriebe sollte durch Nutzung der Daten für die Ermittlung des allgemeinen Korrekturfaktors bei entsprechender Vergütung abgefedert werden. Die ordnungsgemäße und umweltgerechte Schadstoffentfrachtung und Trockenlegung sollte von ihren technischen Voraussetzungen her im Rahmen der Zertifizierung im Detail überprüft werden. Für die Kontrolle der tatsächlichen Praxis empfehlen die Gutachter stichprobenartige zusätzliche Betriebsbegehungen durch eine neutrale und unabhängige Organisation sowie die stichprobenartige Überprüfung von entfrachteten und trockengelegten Restkarossen vor dem Shredder. Diese Maßnahmen müssen von Sanktionierungsmöglichkeiten (z.B. dem Entzug der Zertifizierung) flankiert werden. Im Vergleich zur Getrennthaltung und separaten Mengenerfassung der Stoffströme aus Trockenlegung und Entfrachtung ergibt sich über diese Vorgehensweise zwar eine verminderte Datenqualität. Aufgrund der geringen Mengenrelevanz der betreffenden Stoffe für die Ermittlung der Verwertungsquoten und der vergleichsweise besseren Sicherstellung der Erreichung der Umweltziele erscheint dieses Vorgehen jedoch gerechtfertigt. Für die Einbeziehung der Mengen aus der Trockenlegung und Entfrachtung in die Berechnung der Verwertungsquoten empfehlen die Gutachter die Nutzung von Erwartungswerten, die über Demontagekampagnen bzw. von Demontagebetrieben(1) ermittelt werden. Die sich ergebende Datenungenauigkeit erscheint vor dem Hintergrund der eingeschränkten Mengenrelevanz akzeptabel. Die Mengenerfassung der Stoffe zur Weiterverwertung sollte über Wiegenoten der Verwerter erfolgen. Die zu erwartenden Datenungenauigkeiten, die sich z.B. daraus ergeben, daß verwerterseitig keine Verwiegung erfolgt, sondern eine Abschätzung über den Füllungsgrad des Behälters, werden sich hierbei in Grenzen halten, da die Gewichte die Basis für die Feststellung der Kosten / Erlöse zwischen Demontagebetrieb und Verwerter darstellen. Eine Vermischung mit Teilen bzw. Stoffen aus einem etwaigen Reparaturbetrieb sollte über Plausibilitätsprüfungen kontrolliert werden, deren Datenbasis kontinuierlich aus solchen Betrieben generiert wird, die ausschließlich eine Altautoentsorgung durchführen. [zum Anfang] Die Registrierung von Ersatzteilen für die Massenbilanz stellt sich als wesentliches Monitoringproblem dar, da diese einerseits für die Ermittlung der Verwertungsquoten auf der Ebene der Demontagebetriebe eine hohe Relevanz aufweisen, andererseits jedoch im üblichen Arbeitsablauf der Demontagebetriebe gewichtsmäßig an keiner Stelle erfaßt werden. Um den hohen Aufwand einer Einzelverwiegung zu vermeiden, sollte für diesen Stoffstrom zweischrittig vorgegangen werden: - Über die Differenz zwischen Eingangsgewicht und Ausgangsgewicht abzüglich der Erwartungsmengen aus Trockenlegung und Entfrachtung sowie der Stoffe zur Weiterverwertung erfolgt eine rechnerische Ermittlung des Gewichts. - Flankierend erfolgt die Gewichtsermittlung über Stückzahlangaben der demontierten Ersatzteile in Kombination mit einer von den Herstellern zu erzeugenden Datenbasis, in der die Einzelgewichte differenziert nach Modellen angegeben sind (z.B. auf der Grundlage des IDIS-Systems der europäischen Automobilhersteller). Unbedingte Voraussetzung einer solchen Vorgehensweise ist jedoch die möglichst genaue Ermittlung des Eingangsgewichtes. Erfolgt dies nicht, kann nur über die Einzelverwiegung eine ausreichende Datenqualität für ein Monitoring erreicht werden. Die Ermittlung der Outputströme aus dem Shreddern von Altautos sollte über jährliche Shredderkampagnen erfolgen. Die sich durch unterschiedliche Anlagentypen, -konfigurationen und -fahrweisen ergebenden Datenungenauigkeiten können lediglich durch eine möglichst breit abgesicherte statistische Basis verringert werden. Entscheidender für die Ermittlung von Verwertungsquoten, als z.B. die Bestimmung der Einzelgewichte bei den Demontagebetrieben ist jedoch die Festlegung der Systemgrenzen. Werden z.B. die Verwertungsquoten anhand des Eingangs bei der ersten Stufe in der Entsorgungskette berechnet, ergibt sich ein grundsätzlich anderes Bild, als wenn die Entsorgungsverfahren selbst analysiert werden und die aus diesen Verfahren resultierenden nicht stofflich oder energetisch genutzten Teilströme bei der Berechnung berücksichtigt werden. Ein breiter Konsens in der Frage der Methodik zur Festlegung von Systemgrenzen wurde trotz intensiver Diskussion in den letzten Jahren in dieser Frage nicht gefunden. Auf jeden Fall sollten die gesamten Entsorgungsketten bis zur tatsächlichen Nutzung der stofflichen oder energetischen Eigenschaften in die Betrachtung jedes Einzelfalls einbezogen werden. Dabei sollte jedoch im Blick behalten werden, daß den Verwertungsquoten eher ein Symbolcharakter zukommt. Aus gutachterlicher Sicht sollte im Sinne einer zu entwickelnden Kreislaufwirtschaft der Frage der Hochwertigkeit der Verwertung im Zweifelsfall ein höherer Stellenwert zugeordnet werden, als der „Hinrechnung" möglicher Quoten. Langfristig sollte der Ersatz der rein quantitativ definierten Verwertungsquoten durch spezifisch für konkrete Stoffströme zugelassene Verfahren geprüft werden, die die Anforderungen eines möglichst hohen Verwertungsanteils ebenso wie die Anforderungen der Hochwertigkeit und Schadlosigkeit erfüllen. Die Anpassung einer solchen Auswahl zugelassener Verwertungsverfahren an den Stand der Technik muß dann in angemessenen Intervallen erfolgen. Ein Monitoring der produzentenspezifischen Erfüllung der Quoten "im Durchschnitt pro Fahrzeughersteller" [FSV Pkt. 3.4]ist nur dann mit ausreichender Datenqualität möglich, wenn die VIN als Grundlage der Betrachtung in den Datenfluß integriert wird. Eine differenzierte Auswertung der jährlichen Zerlege- und Shredderkampagnen sollte dabei als zusätzliche Orientierung integriert werden. [zum Anfang] Monitoring der Erfüllung der Pflichten aus der Herstellerverantwortung Voraussetzung für ein Monitoring der Erfüllung der Pflichten aus der Herstellerverantwortung ist die Entwicklung einer geeigneten Methodik auf der Indikatorenebene. Zur Ermittlung von Fortschritten bei der Frage der recyclinggerechten Konstruktion sollten aus gutachterlicher Sicht Kennziffern erarbeitet werden, die - den Gewinnungsaufwand für sortenreine Stoffe oder Ersatzteile bei den Demontagebetrieben sowie - den Umfang der Einsetzbarkeit von Ersatzteilen auch bei anderen als dem ursprünglichen Modell beschreiben. Parallel hierzu sollten die Erfahrungen der Demontagebetriebe genutzt und in der Berichterstattung berücksichtigt werden. Die Produktverantwortung im Sinne des § 22 KrW/AbfG(2) sowie die Zusage der FSV zur Entwicklung, zum Aufbau und zur Optimierung von Stoffkreisläufen und Verwertungsmöglichkeiten [FSV Pkt. 2.3] sollte über die Entwicklung von Kennziffern für den Recyclat-Anteil in Neufahrzeugen umgesetzt werden. Die Darstellung von Fortschritten bei der qualitativen Vermeidung (Verringerung des Schadstoffgehalts bzw. Verbesserung der Möglichkeit zur separaten Erfassung der im Fahrzeug enthaltenen schadstoffhaltigen Teile) sollte sich an den Schadstoffgehalten der SLF orientieren. Geeignete Parameter könnten hier z.B. die Halogen- und Schwermetallgehalte in der SLF aus dem Shreddern vordemontierter Restkarossen sein, die im Rahmen der jährliche Shredderkampagnen ermittelt werden. Über Demontageversuche sollten darüber hinaus herstellerspezifische Aussagen generiert werden. [zum Anfang] Monitoring-Stelle Für die Auswertung der personenbeziehbaren Daten empfehlen die Gutachter die Durchführung durch das KBA, bei dem ein vergleichbar sensibler Datenbestand schon vorhanden ist und bei dem die datenschutzrechtlichen Belange ausreichend berücksichtigt werden. Für die Auswertung der betriebsbezogenen Daten sollte eine neutrale Clearingstelle geschaffen werden. Die ARGE Altauto scheidet als generelle Institution aus, da sie nicht über die gebotene Neutralität verfügt. Hierdurch wäre vielen Akteuren eine unbefangene Datenweitergabe vor allem vor dem Hintergrund der empfohlenen Verpflichtung zur Datenweitergabe nur schwer zuzumuten. Diese Einschätzung begründet sich vor allem aus den immer wieder geäußerten Bedenken der Demontagebetriebe hinsichtlich einer Datenweitergabe(3) sowie der Tatsache, daß beim Umgang mit der VIN als personenbeziehbare Daten datenschutzrechtliche Belange in besonderem Maße Berücksichtigung finden müssen. Auch besäße die ARGE nicht die für die Durchführung von Plausibilitätsprüfungen notwendige Neutralität. Die Anforderungen des Vertrauensschutzes wären bei einer öffentlichen Stelle, wie z.B. dem KBA voll erfüllt. Wenn dies z.B. aufgrund der Ferne dieser Tätigkeit zur eigentlichen Aufgabe des KBA nicht realisierbar sein sollte, muß aus gutachterlicher Sicht eine neue Stelle etabliert werden. [zum Anfang] Kosten Zusammengefaßt ist für die in diesem Gutachten vorgeschlagenen Monitoringmaßnahmen mit einmaligen Kosten in Höhe von ca. 2 bis 2,5 Millionen DM für das zentrale EDV-System sowie DM 2.000 bis 10.000 je Einzelbetrieb zu rechnen. Die jährlichen Kosten für das Monitoring der Stückzahl werden ca. 1 Million DM betragen. Das Monitoring der Stoffströme wird minimal ca. DM 300.000 pro Jahr (bei überwiegender Nutzung von EDV-übermittelten Daten ohne Vor-Ort-Verifizierung sowie relativ wenigen Shredder-Messungen) und maximal ca. DM 3 Millionen pro Jahr (bei regelmäßigen Betriebsbesuchen und häufigeren Shredder-Messungen) kosten. Pro Einzelfahrzeug, das auf den unterschiedlichen Ebenen in das Monitoring einbezogen wird, ergeben sich maximale Kosten zwischen 1 und 4 DM(4).   Hinweis: Das vollständige Gutachten kann über das Umweltbundesamt Berlin bezogen werden 1. Hierbei sollte es sich um Betriebe handeln, die keinen parallelen Werkstattbetrieb haben und keine Entsorgung Dritter durchführen. 2. Formulierung des vorrangigen Einsatzes von verwertbaren Abfällen oder sekundären Rohstoffen bei der Herstellung von Erzeugnissen als Teil der Produktverantwortung. 3. Hier besteht ein Interessenkonflikt zwischen der den Fahrzeugherstellern nahestehenden ARGE Altauto und den Demontagebetrieben 4. Berechnungsgrundlage: 3,6 Mio. endgültige Löschungen, 1,4 Mio. Altautos, 760 Demontagebetriebe. [zum Anfang]