Kurzfassung der Studie
	Produktbezogene Maßnahmen zur Umsetzung der EG-Lösemittelrichtlinie
	Autoren:
	Andreas Ahrens und Dirk Jepsen (Ökopol) Martin Hack (Rechtsanwalt)
	Die Studie wurde 1999 im Auftrag des Umweltbundesamtes im Rahmen des Umweltforschungsplanes – Förderkennzeichen 298 44 58 - erstellt und mit Bundesmitteln gefördert.
Inhalt
	1.	Ausgangssituation
	2.	Produktbezogene Regelungen als Ergänzung der EG-Lösemittel-Richtlinie
	3.	Prüfung der rechtlichen Zulässigkeit als Voraussetzung
		produktbezogener Regelungen
	4.	Ergebnisse der rechtlichen Prüfung
Ausgangssituation
	Die "Richtlinie 1999/13/EG des Rates vom 11. März 1999 über die Begrenzung von Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen, die bei bestimmten Tätigkeiten und in bestimmten Anlagen bei der Verwendung organischer Lösungsmittel entstehen" (nachfolgend EG-Lösemittel-RL), ist gemäß ihrem Art. 15 bis zum April 2001 in innerstaatliches Recht umzusetzen. Flüchtige organische Verbindungen (engl.: volatile organic compounds, nachfolgend: VOC) sind Vorläufersubstanzen für die Sommersmogbildung. Aus Gründen des Gesundheits- und Umweltschutzes soll deren Emission reduziert werden. Die EG-Lösemittel-RL gilt für bestimmte, im Anhang I einzeln aufgeführte Tätigkeiten, sofern die jährlich eingesetzten VOC die im Anhang II A für die einzelnen Tätigkeiten aufgeführten Schwellenwerte überschreiten. Die genannten Tätigkeiten sind für ca. 54% der jährlichen VOC-Emissionen aus anthropogenen Quellen in Deutschland verantwortlich. Die Beschränkung des Anwendungsbereichs der Lösemittel-Richtlinie auf Tätigkeiten, bei denen eine über den Schwellenwerten liegende Menge VOC eingesetzt werden, führt dazu, daß selbst bei vollständiger Umsetzung der Richtlinie nur ca. 14% der jährlichen VOC-Emissionen entfielen, während für eine effektive Sommersmogvermeidung eine Reduktion um 70-80% als notwendig erachtet wird.
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Produktbezogene Regelungen als Ergänzung der EG Lösemittel-Richtlinie
	Das Umweltbundesamt hat deshalb Überlegungen angestellt, eine weitergehende Reduktion der VOC-Emissionen dadurch zu erreichen, daß nicht nur anlagenbezogene Regelungen getroffen werden, sondern der VOC-Gehalt bei allen in den Verkehr gebrachten Erzeugnissen begrenzt wird. So würden auch die VOC-Emissionen solcher Anlagen, die keine Rückhaltetechniken einsetzen (müssen), reduziert werden. Die Emissionsreduktion wäre erheblich größer, weil nicht mehr nur die Tätigkeiten erfaßt würden, bei denen eine über dem Schwellenwert liegende VOC-Menge eingesetzt wird. Erstmals würden auch offene Anwendungen erfaßt, für die die EG-Lösemittel-RL keine Regelungen vorsieht. Außerdem wäre eine solche produktbezogene Regelung im Vollzug wesentlich effektiver, weil nicht die ca. 15.000 relevanten Anlagen, sondern nur die Hersteller und Importeure der VOC-haltigen Erzeugnisse überwacht zu werden brauchten.
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Prüfung der rechtlichen Zulässigkeit als Voraussetzung produktbezogener Regelungen
	Im Rahmen des vorliegenden Gutachtens wird orientierend geprüft, ob ein derartiger Regelungsansatz mit geltendem deutschen und europäischen Recht verträglich ist bzw. welche Voraussetzungen für eine derartige Rechtskompatibilität erfüllt sein müssen. Es wird untersucht, in welchem Umfang in Deutschland bereits produktbezogene Vorschriften existieren, die zu einer Reduktion von VOC-Emissionen führen. Anschließend wird die einen produktbezogenen Ansatz verfolgende österreichische Lösungsmittelverordnung vorgestellt. Anhand zweier konstruierter, praxisnaher Fallbeispiele wird dann untersucht, ob produktbezogene Vorschriften nach deutschem und europäischen Recht zulässig sind. Fallbeispiel I sieht exemplarisch eine Regelung vor, die den VOC-Gehalt in Farben, Lacken und sonstigen Anstrichmitteln auf einen bestimmten Höchstwert begrenzt. Fallbeispiel II sieht exemplarisch ein Verwendungsverbot von VOC als Hilfsstoff für die Feuchtung im Heatset-Rollenoffsetdruckanlagen vor.
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Ergebnisse der rechtlichen Prüfung
	Die Untersuchung gelangt zu dem Ergebnis, daß solche Regelungen nach deutschem und europäischem Recht grundsätzlich zulässig sind und damit neben anlagenbezogenen Regelungen bei der Umsetzung der EG Lösemittel-RL eingesetzt werden können. Nach deutschen Recht kann eine den VOC-Gehalt von Erzeugnissen begrenzende Regelung (Fallbeispiel I) auf die Ermächtigungsgrundlage in § 35 Abs. 1 BImSchG gestützt werden. Danach ist die Bundesregierung ermächtigt, zur Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen durch Verordnung Regelungen über die Herstellung, die Einfuhr und das sonstige Inverkehrbringen von Stoffen und Erzeugnissen zu treffen. Die gesundheitsbeeinträchtigende Wirkung von VOC-Emissionen als Vorläufersubstanzen des Sommersmog ist erwiesen und rechtfertigt damit eine Verordnung nach § 35 BImSchG. Europarechtlich besteht für eine solche produktbezogene Regelung Rechtfertigungsbedarf, weil sie als Maßnahme gleicher Wirkung gemäß Art. 28 EGV ebenso wie mengenmäßige Beschränkungen des Handels zwischen den Mitgliedstaaten grundsätzlich unzulässig ist. Die Regelungsvorschläge betreffen jede Anwendung von VOC und gehen damit über das hinaus, was nach der EG-Lösemittel-RL gefordert ist. Die Richtlinie reicht zur Rechtfertigung also nicht aus. Der Regelungsvorschlag ist aber zulässig, weil er dem Umweltschutz und damit einem in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes anerkannten, Maßnahmen gleicher Wirkung zulassenden zwingenden Erfordernis dient. Die Zulässigkeit ergibt sich auch aus Art. 30 EGV, der Maßnahmen gleicher Wirkung u.a. zum Schutz der Gesundheit und des Lebens zuläßt. Weder das deutsche noch das europäische Recht lassen jedoch eine durchgängige Einführung solcher produktbezogener Regelungen zu. Vor der Einführung ist vielmehr zu klären, in welchen Bereichen sie effektiver als andere Emissionsminderungstechniken sind. Nur in diesen Bereichen dürften die produktbezogenen Regelungen generell für anwendbar erklärt werden. Gibt es gleichermaßen effektive andere Emissionsminderungstechniken, muß dem Anlagenbetreiber die Möglichkeit gelassen werden, sich auch anderer Techniken zu bedienen. Wegen dieser Einschränkungen ist davon auszugehen, daß eine produktbezogene Regelung allein nicht zur Umsetzung der EG Lösemittel-RL ausreicht. Es bedarf vielmehr einer Kombination anlagenbezogener und produktbezogener Vorschriften. In den Bereichen, in denen reine produktbezogene Regelungen quer über alle Einsatzbereiche nicht zielführend sind, braucht nicht notwendig auf Emissionsgrenzwerte gemäß Anhang II A EG Lösemittel-RL oder Reduzierungspläne gemäß Anhang II B EG Lösemittel-RL zurückgegriffen zu werden. Es kommt auch in Betracht, auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung der §§ 7 und 23 BImSchG Verwendungsbeschränkungen für VOC-haltige Einsatzstoffe anlagenspezifisch zu erlassen. Auch solche Verwendungsbeschränkungen (Fallbeispiel II) wären als Maßnahmen gleicher Wirkung zu qualifizieren, die wegen des damit verfolgten zwingenden Erfordernisses "Umweltschutz" und gemäß Art. 30 EGV als Maßnahmen zum Schutz von Gesundheit und Leben grundsätzlich zulässig sind. Auch hier setzt die Zulässigkeit die erwiesene Effektivität und Verhältnismäßigkeit voraus.
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Ansprechpersonen sind:
	Dirk Jepsen;Ökopol Martin Hack; Rechtsanwaltbüro Günther - Heidel - Wollenteit - Hack Mittelweg 150; 20104 Hamburg; Tel.: 040/27 84 94-0, Fax.: 040/27 84 94 –99